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Negociaciones de paz 2018. AnĂ¡lisis de tendencias y escenarios

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Sumario ejecutivo

Negociaciones de paz 2018. Análisis de tendencias y escenarios es un anuario que analiza los procesos y negociaciones de paz que tuvieron lugar en el mundo durante el año 2017. El examen de la evolución y las dinámicas de las negociaciones a nivel mundial permite ofrecer una mirada global sobre los procesos de paz, identificar tendencias y facilitar un análisis comparativo entre los distintos escenarios. Uno de los principales objetivos del presente informe es poner la información y el análisis al servicio de aquellos actores que, desde diferentes niveles, participan en la resolución pacífica de conflictos, incluyendo las partes en disputa, mediadores, sociedad civil, entre otros. El anuario también pretende visibilizar las distintas fórmulas de diálogo y negociación destinadas a revertir las dinámicas de violencia y a canalizar los conflictos por vías políticas en numerosos contextos. De esta manera, se busca destacar, potenciar y promover los esfuerzos políticos, diplomáticos y sociales destinados a transformar los conflictos y sus causas de fondo mediante métodos pacíficos En lo que respecta a la metodología, el informe se nutre principalmente del análisis cualitativo de estudios e informaciones de numerosas fuentes –Naciones Unidas, organismos internacionales, centros de investigación, medios de comunicación, ONG, entre otras–, así como de la experiencia adquirida en investigaciones sobre terreno. El informe incorpora además, de manera transversal, la perspectiva de género en el estudio y análisis de los procesos de paz.
En cuanto a su estructura, la publicación está organizada en seis capítulos. En el primero se presenta un resumen y un mapa de los 43 procesos y negociaciones que tuvieron lugar en 2017, y se ofrece una panorámica con las principales tendencias a nivel global. Los cinco capítulos siguientes profundizan en el análisis de los procesos y negociaciones de paz desde una perspectiva geográfica. Cada uno de ellos aborda las principales tendencias de las negociaciones de paz en África, América, Asia, Europa y Oriente Medio, respectivamente, y describe la evolución y dinámicas de cada uno de los casos presentes en las regiones.

Negociaciones en 2017: panorámica global y principales tendencias

Durante el año 2017 se identificaron un total de 43 procesos y negociaciones de paz a nivel mundial: 20 en África (46% del total), ocho en Asia (19%); siete en Europa (16%); cinco en Oriente Medio (12%), y tres en América (7%).
En cuanto a los actores implicados en los procesos de negociación, en la práctica totalidad de los casos analizados los gobiernos de los respectivos países fueron una de las partes protagonistas de las negociaciones. En la mayoría de casos, grupos armados (individualmente o en coaliciones u organizaciones paraguas) también participaron en las negociaciones, mientras que en algunos contextos una de las partes de la negociación fueron representantes de entidades –que en ocasiones se autoproclaman como Estados e incluso cuentan con cierto control territorial y un limitado reconocimiento internacional– que pretenden la secesión, buscan un nuevo estatus político o administrativo o aspiran a ser Estados con pleno reconocimiento internacional.
En cuanto a las terceras partes involucradas en procesos de paz y negociación la gran mayoría de ellos –35 de los 43 procesos de negociación, equivalentes a 81%– contaron con la participación de una tercera parte. La presencia de una tercera parte se constató en la mayoría de los procesos de carácter interno –ya sea en formato de negociaciones (28) o de diálogos nacionales (uno)–, y en todas las negociaciones de carácter interestatal (seis) –Marruecos-Sáhara Occidental, Sudán-Sudán del Sur, Armenia-Azerbaiyán (Nagorno Karabaj), SerbiaKosovo,
Israel-Palestina e Irán (programa nuclear).
Un porcentaje menor de las negociaciones analizadas en 2017 –seis casos, que representan el 14%– se realizaron de manera directa entre las partes o no existía constancia de la labor de una tercera parte en tareas de mediación o facilitación.
Entre las terceras partes implicadas en negociaciones, cabe destacar el papel desempeñado por las organizaciones intergubernamentales y, en particular, de Naciones Unidas, involucrada en casi la mitad de los casos analizados en 2017 –20 de los 43 casos, equivalentes a un 46%– ya sea a través del trabajo de “enviados especiales” del secretario general de la organización, de los mandatos de facilitación, buenos oficios o supervisión de acuerdos de alto el fuego de algunas de sus misiones o bien de la participación de la ONU en plataformas o grupos de apoyo a una salida pacífica en diversos conflictos, como en el Cuarteto para Oriente Medio para el conflicto palestino-israelí, el Cuarteto valedor del acuerdo político para Libia, el Grupo de Apoyo Internacional para la RCA o IGAD Plus en Sudán del Sur.
Además de la ONU, cabe mencionar el papel de tercera parte desempeñado por las organizaciones regionales a nivel mundial, en especial en África y Europa. En el caso del continente africano, de los veinte procesos de negociación identificados, en 12 –65% de los casos– se constató la participación de organizaciones intergubernamentales regionales como tercera parte, entre ellas, la Unión Africana (UA) –involucrada en 11 casos–, la Comunidad de Estados de África Occidental, la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo, la Comunidad de Estados de África del Este, la Comunidad Económica de Estados del África Central o la Conferencia Internacional para los Grandes Lagos. Europa también se caracterizó por ser una región donde organizaciones regionales desempeñaron un destacado papel en materia de mediación y facilitación –en seis de los siete casos, es decir, en un 86%–, en particular la UE y la OSCE. En América, la organización regional UNASUR se involucró en el proceso en Venezuela, mientras que Asia fue la zona del mundo en la que los organismos intergubernamentales tuvieron una menor participación en tareas de mediación y facilitación del diálogo.
Además de las organizaciones intergubernamentales, algunos Estados también ejercieron tareas de mediación y facilitación, como por ejemplo en el caso de Noruega –presente en contextos como Sudán, Sudán del Sur,
Colombia (FARC-EP y ELN) y Filipinas (NDF)–, Suecia – involucrada en casos como Etiopía (Ogadén) y Colombia (ELN)–, o Malasia en el Sudeste Asiático –Filipinas (MILF) y Tailandia (sur)–, por mencionar algunos casos. Finalmente, cabe mencionar que también hubo actores de carácter religioso involucrados como terceras partes en algunos procesos de diálogo y negociación.
Fue el caso, por ejemplo, de la Organización para la Cooperación Islámica (OCI) en Filipinas (MNLF), de la Comunidad de Sant’Egidio en contextos africanos, entre ellos Senegal (Casamance) y Mozambique, o del Vaticano en Venezuela.
Algunos de los temas recurrentes en las agendas negociadoras –más allá de la singularidad propia de cada uno de los procesos y teniendo en cuenta además que los detalles de los temas en discusión no siempre trascienden a la escena pública– fueron el desarme de grupos armados, la entrega de arsenales y/o a la reintegración de combatientes; la situación de personas presas (liberación, intercambio de prisioneros, etc.), el estatus político y administrativo de determinados territorios en disputa, reclamos de reconocimiento identitario, cuestiones vinculadas a la reconciliación nacional y/o política, la adopción de medidas de carácter humanitario, la búsqueda de treguas, acuerdos de cese el fuego y cese de hostilidades o la inclusividad de los procesos de negociación.
En 2017 no se alcanzó ningún acuerdo integral y de amplio espectro en ninguno de los casos analizados como el que, por ejemplo, alcanzaron el Gobierno colombiano y las FARC-EP en 2016, pero sí se lograron algunos acuerdos relevantes en varios contextos.
Finalmente, cabe destacar que la mayoría los procesos de paz en 2017 carecieron de perspectiva de género y participación significativa de mujeres. Esta constatación está en plena consonancia con el diagnóstico recogido en el informe anual del secretario general de Naciones Unidas sobre la implementación de la agenda de género, paz y seguridad, en el que advirtió sobre la gran distancia que existe aún entre los compromisos adquiridos y su implementación en diferentes ámbitos y también sobre un retroceso en la participación de las mujeres en procesos de paz. De acuerdo con los datos disponibles, de los nueve procesos a los que se hizo seguimiento, había mujeres en categoría superior en 11 delegaciones, en comparación con ocho procesos y 12 delegaciones en 2015 y 17 delegaciones en 2014.
En clave positiva, cabe destacar el nombramiento de la Instancia Especial en Colombia para contribuir a la implementación de un acuerdo final con perspectiva de género, así como el funcionamiento de redes de mujeres mediadoras, algunas de las cuales han estado operando en los últimos años –como la red de mujeres mediadoras nórdica– mientras que otras se establecieron en 2017, como la African Network of Women in Conflict Prevention and Mediation, Mediterranean Women Mediators Network, Women Mediation Network for the Commonwealth Countries.

Tendencias regionales

África

• En África, 12 de los 20 procesos de paz se dieron en contextos de conflicto armado, mientras que los restantes ocho procesos tuvieron lugar en el marco de escenarios de tensión y crisis sociopolíticas.

• En la mayoría de los casos (nueve) los principales protagonistas de las negociaciones fueron los gobiernos de los respectivos países y los grupos insurgentes.

• De los 20 procesos de paz analizados, existían tres escenarios de negociación en el continente africano sin terceras partes: los dos procesos en los que está inmersa Nigeria (Delta del Níger y Boko Haram) y en la República del Congo.

• De los 17 casos de negociaciones y procesos de paz identificados en el continente africano en los que participaban terceras partes, en 11 de ellos la UA estuvo presente en solitario (en cuatro casos) o colaborando con la ONU (en siete casos) o junto con otras organizaciones regionales.

• La liberación o intercambio de prisioneros para promover la confianza entre las partes y contribuir positivamente al proceso en marcha estuvo presente en diversos contextos africanos como Etiopía (Ogadén), Malí (norte), Mozambique, Nigeria (Boko Haram), República del Congo y Sudán (Kordofán Sur y Nilo Azul).

• El estatus político y administrativo de determinados territorios fue uno de los elementos centrales en diversos procesos como Etiopía (Ogadén), Malí (norte), el contencioso entre Marruecos y el Sáhara Occidental, Nigeria (Delta del Níger), Senegal (Casamance), Sudán (Darfur), Sudán (Kordofán Sur y Nilo Azul).

• Cabe destacar la evolución positiva de las negociaciones de paz y la consecución de acuerdos en Gambia, Etiopía (Ogadén), Mozambique, Rep. del Congo y entre Sudán y Sudán del Sur.

América

• En América, se produjo el inicio de las negociaciones de paz entre el Gobierno de Colombia y el ELN y se alcanzó un acuerdo de alto el fuego temporal, aunque el proceso avanzó con enormes dificultades.

• Se completó el proceso de desarme y desmovilización de las FARC y su transformación en partido político.

• El diálogo entre el Gobierno de Venezuela y la oposición no avanzó pese a la mediación internacional y no se produjeron acercamientos entre las partes.

• En el proceso relativo a la implementación del acuerdo con las FARC –acuerdo relevante desde la perspectiva de género–, se produjo el nombramiento de la Instancia Especial para contribuir a la implementación del Acuerdo Final con enfoque de género.

Asia

• Asia fue el continente con un mayor porcentaje de casos en los que se produjo una negociación directa sin la participación de terceras partes.

• Asia fue la zona del mundo en la que organismos intergubernamentales tuvieron una menor participación en tareas de mediación y facilitación del diálogo.

• Una de las particularidades de Asia fue que en un porcentaje significativo de los casos identificados la oposición armada negociaba con el Gobierno a través de organizaciones “paraguas” que agrupaban y representaban a varias organizaciones armadas, como en Tailandia, Myanmar e India.

• En relación a la agenda de las negociaciones, varios procesos pivotaron sobre aspectos vinculados a la autodeterminación, independencia, autonomía, encaje territorial y constitucional o reconocimiento identitario de diversas minorías nacionales.

• En Afganistán no se logró un inicio de negociaciones formales, pero se produjeron varios avances, como la primera reunión del Grupo Cuadrilateral de Coordinación en Omán tras un año y medio de parálisis de su actividad.

• En Filipinas, tras varios meses de violaciones del alto el fuego y desencuentros entre el Gobierno y el NDF, Manila puso fin a las negociaciones de paz y declaró organizaciones terroristas al NPA y al Partido Comunista de Filipinas.

• En Myanmar, tras ser pospuesta en varias ocasiones, en mayo finalmente se celebró la segunda sesión de la conferencia de paz Panglong 21, que concluyó con la aprobación de 37 puntos.

• En Filipinas, el Gobierno decidió ampliar la membresía del organismo encargado de redactar la Ley Fundamental de Bangsamoro para dar cabida a varias facciones del MNLF y facilitar una mejor armonización entre los acuerdos de paz con el MNLF y el MILF.

Europa

• En Europa, todos los procesos de paz en el continente europeo involucraron a los gobiernos estatales como una de las partes negociadoras, excepto en el caso del País Vasco –escenario de un proceso de diálogo multilateral sin el Ejecutivo central.

• La totalidad de los procesos de paz en el continente contaron con el acompañamiento de terceras partes, a través de diferentes formatos y funciones.

• La mayoría de procesos de paz en Europa transcurrieron con formatos de negociación poco inclusivos, sin participación ciudadana, si bien sectores de la sociedad civil reclamaron participación.

• Se produjeron algunos avances en 2017 en torno a aspectos humanitarios en diversos procesos de paz, como el mayor acuerdo de intercambio de prisioneros en Ucrania hasta la fecha, si bien los procesos continuaron mayoritariamente estancados en los temas de fondo.

• Los procesos de paz en Europa continuaron careciendo de perspectiva de género y se evidenció de nuevo en 2017 los déficits de las arquitecturas de género, como el papel marginal del comité de género chipriota.

• Los Gobiernos de Armenia y Azerbaiyán no lograron concretar medidas sobre los compromisos previos de reforzar la supervisión del alto el fuego y establecer mecanismos de investigación.

• El grupo armado ETA se desarmó en 2017, a través de un proceso con verificación internacional y participación ciudadana, mientras continuaron pendientes retos en el País Vasco en el ámbito de la convivencia, memoria y personas presas, entre otros.

• En Chipre, pese a algunos hitos en 2017 y avances en gobernanza, reparto de poder y propiedad, no logró avanzarse lo suficiente como para alcanzarse el esperado acuerdo, y se dio paso a finales de año a una fase de reflexión.

Oriente Medio

• Uno de los rasgos de Oriente Medio es la elevada presencia de actores internacionales y regionales, ya sea alineándose con uno de los bandos en pugna o desempeñando tareas de facilitación y mediación del diálogo.

• Naciones Unidas tuvo un papel destacado como tercera parte en la mayoría de las negociaciones en la región.

• En cuanto a la evolución de las negociaciones, en numerosos casos se observó un bloqueo en las negociaciones, la adopción de acuerdos que no supusieron cambios significativos en la dinámica del conflicto o un clima adverso para la evolución del proceso de paz.

• La implementación del acuerdo sobre el programa nuclear iraní se vio afectada por un clima de creciente tensión tras la llegada de Donald Trump a la presidencia de EEUU.

• En Yemen persistió el bloqueo de las negociaciones instalado desde 2016, pese a la puesta en marcha de algunas iniciativas para reactivar el diálogo.

• La decisión del Gobierno de EEUU de reconocer a Jerusalén como capital del Israel comprometió seriamente las posibilidades de reactivar un proceso de negociación entre palestinos e israelíes.

• Fatah y Hamas anunciaron un nuevo acuerdo de reconciliación orientado a la conformación de un gobierno de unidad palestino, pero al finalizar el año persistían las dudas sobre su puesta en práctica.